Юридическая консультация Задайте вопрос юристу "Правовой помощник" Информационно-правовой бюллетень Онлайн ТЕСТ Проверь свою юридическую грамотность Контакты Все контакты АЮР по РИ Форум Обсуждение актуальных тем
Архив теле- и радиопередач с участием членов Совета ИРО АЮР

Евлоев И.М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения

 

Конституционное право на свободу собраний

и его законодательные ограничения

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения в г.Назрань

 

В статье рассматриваются вопросы, касающиеся введения дополнительных ограничений на проведение публичных мероприятий и ужесточения ответственности за нарушения, допущенные при их проведении.

Ключевые слова: свобода собраний, ограничения на проведение публичных мероприятий.

 

The constitutional right to freedom of assembly and its legislative restrictions.

Evloev I.M.

The article considers the issues associated with enactment of additional restrictions on public events and tightening accountability for violations committed while carrying out such events.

Key words: freedom of assembly, restrictions on public events

 

Одним из наиболее важных способов выражения общественного мнения является возможность участия в митинге или ином публичном мероприятии. Именно такое мероприятие позволяет привлечь внимание и государственных органов, и общественности к значимой проблеме. И то, насколько полно государство гарантирует реализацию этого права, является индикатором уровня демократизации общества. В России право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено в статье 31 Конституции. Но, как известно, декларация в Основном законе мало что дает, если норма не получает развития в соответствующих законах и правоприменении. О гарантированности права можно говорить в том случае, если законодательство гармонично раскрывает содержание конституционной нормы и создает условия для его надлежащего осуществления.

В настоящее время сложно говорить о наличии условий для реализации права граждан на свободу собраний, поскольку государство, напротив, предпринимает различные меры, направленные на ограничение этого права. И речь идет не о «самодеятельности» территориальных органов, идущих на различные уловки с целью недопущения некоторых мероприятий: от объявления митинга направленным на «насильственное изменение конституционного строя»[1] до «внезапного» появления уведомлений от других организаторов проведения митинга на том же месте в то же время.

Несмотря на всю ущербность подобной практики для демократического государства, гораздо большую озабоченность вызывает ситуация, когда государство целенаправленно меняет законодательство, регламентирующее вопросы проведения публичных мероприятий, устанавливая дополнительные ограничения. И это при том, что даже действовавший Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон) вызывал нарекания в наличии избыточных ограничений[2].

Всем понятно, что любые массовые мероприятия несут в себе некоторую нестабильность, в связи с чем государство вынуждено устанавливать определенные рамки их проведения для поддержания общественного порядка. Но, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, любое ограничение конституционного права должно быть обоснованным, соразмерным конституционно защищаемым целям и в то же время обеспечивать возможность реализации соответствующего права[3].

Возникает вопрос, насколько этим требованиям отвечают изменения, внесенные 8 июня 2012 года в Федеральный закон и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[4].

В первую очередь речь идет о поправке в статью 3.5 КоАП РФ, которая увеличила предельный размер штрафа для граждан за правонарушения, связанные с проведением публичных мероприятий, с пяти тысяч до трехсот тысяч рублей. То есть, сохранив для всех иных видов нарушений максимальный размер штрафа в 5000 рублей, законодатель счел нужным увеличить этот размер для конкретного вида нарушений в шестьдесят раз.

В пояснительной записке к проекту закона его разработка объясняется необходимостью соблюдения интересов граждан, «которые в связи с проведением массовых мероприятий испытывают ограничение конституционных прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и т.д.»[5]. По мнению авторов законопроекта, проведение публичных мероприятий «препятствует доступу граждан к месту проживания, работы или учебы, общественным местам досуга и отдыха», «наносит ущерб местам озеленения (цветникам), иным объектам благоустройства территорий, ухудшает санитарно-эпидемиологическую ситуацию, мешает проезду общественного и специального транспорта, проходу пешеходов».

То есть введение жестких мер по отношению к организаторам и участникам публичных мероприятий сопряжено исключительно с заботой о конституционных правах граждан, соблюдении санитарных норм и сохранении окружающей среды.

Однако непонятно, почему в таком случае все иные административные нарушения, связанные с нарушениями конституционных прав граждан (ряд статей главы 5 Кодекса, включая дискриминацию), санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статьи главы 6), требований по  охраны окружающей среды и природопользования (нормы главы 8), не влекут таких же суровых санкций.

Кстати, некоторые достаточно серьезные статьи Уголовного кодекса, связанные с нарушением конституционных прав граждан, предусматривают наказание в виде штрафа в значительно меньшем размере. Например, такие преступления как незаконное проникновение в жилище, нарушение тайны переписки, воспрепятствование осуществлению избирательных прав влекут наложение штрафов в размерах, в разы уступающих указанному административному наказанию.

Даже откровенно уголовные деяния признаются менее опасными. Кража, присвоение, мошенничество, сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, угон автомобиля, вандализм и другие в качестве одного из альтернативных видов наказания предусматривают штраф на значительно меньшую сумму.

То есть вопреки всякой логике административное правонарушение, согласно закону не обладающее признаком общественной опасности, карается значительно жестче, чем общественно опасное деяние. Возможное возражение о том, что Уголовный кодекс РФ предусматривает за некоторые из перечисленных преступлений и более суровые наказания (арест или лишение свободы), не объясняет подобного подхода законодателя. Ведь исходя из формулировки уголовного закона, наказания по данным видам преступлений предполагают выбор из предложенных вариантов и в отношении преступника по усмотрению судьи может быть применен именно штраф в относительно незначительном размере (до срока тысяч, до восьмидесяти тысяч…). В то же время КоАП РФ устанавливает ответственность в отношении гражданина-правонарушителя (не преступника, а правонарушителя!) в виде штрафа размером от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Справедливости ради следует отметить, что максимальное наказание в размере трехсот тысяч рублей предусмотрено за допущенные организатором или участником публичного мероприятия нарушения, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, то есть это наказание увязывается с определенными неблагоприятными последствиями допущенных нарушений.

Однако есть ряд статей тех же Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса, предусматривающих несоизмеримо меньшую ответственность за неправомерные действия, повлекшие серьезные негативные последствия. В качестве примера можно привести статью 246 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которой за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, возможно применение к виновному лицу штрафа в размере до ста двадцати тысяч рублей.

Интерес вызывает и такое новшество, как введение специально  отведенных мест для «коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера». Возможно, сама по себе эта инициатива имела бы положительный эффект и была бы воспринята позитивно, если бы не одно «но».

Та же статья Федерального закона дополнена частью 2.1, предусматривающей, что «после определения <…> специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления».

Зная рвение региональных органов государственной власти, можно себе представить, насколько легко будет получить согласование на проведение публичного мероприятия в ином месте, особенно с учетом того, что такое согласование в российской административной и судебной практике понимается как дача разрешения на проведение публичного мероприятия, то есть право чиновника на его запрет по своему усмотрению[6].

В этой связи интересной является еще одна новелла, предоставляющая субъектам Российской Федерации право дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе «если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры».

В особенности вызывает недоумение оговорка о возможности отнести к «запретным» места, где публичное мероприятие может создать помехи доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Остается вспомнить, что к объектам социальной инфраструктуры относятся объекты здравоохранения, образования, социального обеспечения и социальной защиты населения, розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и иные социально значимые объекты. Прибавим сюда дворовые территории, поскольку их использование воспрепятствует доступу к жилым помещениям и всю дорожную сеть со станциями, парковками и прочими объектами. Если учесть еще объекты, прямо перечисленные в части 2 статьи 8 Федерального закона (в частности, территории, прилегающие к опасным производственным объектам, полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи, территории, прилегающие к зданиям, занимаемым судами и т.д.), то на территории населенных пунктов не остается территорий, где можно было бы провести публичные мероприятия.

Европейский Суд по правам человека отмечал, что «любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определенной терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы свобода собраний, гарантированная статьей 11 Конвенции, не лишалась содержания»[7]. Однако при указанных ограничениях свобода собраний не просто лишается содержания, она становится абсолютно иллюзорной. В этих условиях специально определяемые государственными органами места, которое заявлялись как аналоги лондонского Гайд-парка, фактически станут единственным возможным местом массовых мероприятий. И каким образом региональные власти будут определять предусмотренную Федеральным законом «транспортную доступность» этих резерваций, останется целиком на усмотрение этих властей.

Внимания заслуживает и введение за нарушения, связанные с проведением митингов, такого вида наказания как «обязательные работы». Вопрос правомерности включения в КоАП такой санкции требует отдельного серьезного рассмотрения. Тем не менее, нельзя не отметить, мягко говоря, спорность этой нормы. Еще при рассмотрении в Государственной Думе законопроекта, вносящего соответствующие поправки, некоторые депутаты обращали внимание на противоречие этой нормы Конституции Российской Федерации, согласно статье 37 которой принудительный труд запрещен[8]. А обязательные работы по своей сути есть не что иное, как принудительный труд, не подпадающий ни под одно из исключений, установленных как статьей 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 2 Конвенции Международной организацией труда №29 от 28 июня 1930 года «Относительно принудительного или обязательного труда», так и статьей 4 Трудового кодекса Российской Федерации.

Наконец, новая статья 20.2.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях поставила вне закона любое массовое пребывание или передвижение граждан, не являющееся публичным мероприятием. Естественно, если такое мероприятие повлекло «нарушение общественного порядка или санитарных норм и правил», «причинение вреда зеленым насаждениям», «создали помехи…» и так далее. То есть со ссылкой на все тот же необоснованно расширенный перечень возможных нарушений поставлена преграда всяким проявлениям гражданской активности, включая всевозможные «народные гуляния».

Даже норма, которая выглядит вполне корректной с точки зрения правовой (а именно запрет быть организатором публичного мероприятия лицам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо неоднократно привлекавшимся к административной ответственности за некоторые правонарушения, связанные с нарушением общественного порядка), вызывает серьезные вопросы с точки зрения ее практической реализации.

Несмотря на все это, доводы противников законопроекта не были услышаны. Как не было услышано и мнение Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, который не поддержал концепцию проекта закона, дипломатично указав, что «считает предлагаемые авторами законодательной инициативы изменения излишними»[9].

Решение законодателя в данной ситуации сравнимо с действиями неумелого реставратора, который ломает несущую колонну в храме, дабы она не мешала передвижениям прихожан. Для того чтобы предотвратить возможное неправомерное поведение участников митингов, Государственная Дума пошла на полное разрушение единой логики построения уголовных и административных норм. Не говоря уже о том, что в целях недопущения ограничения «конституционных прав на свободу передвижения» предусматривается жесткое ограничение такого фундаментального права как свобода собраний.

Не исключено, что в условиях подобного ужесточения законодательства правы окажутся те, кто прогнозирует смещение социальной и политической активности от традиционных публичных мероприятий к неформальным «флешмобам»[10], на которые достаточно проблематично вовремя отреагировать ввиду их скоротечности и в которых, как правило, сложно установить конкретного организатора.

А пока остается ждать рассмотрения соответствующих обращений в Конституционном Суде Российской Федерации и выработки правовой позиции Суда по перечисленным вопросам.

 



[1]           Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Российская газета. 2010. 28 мая.

[2]           См.: Никитина Е.Е. Право на свободу собраний: соотношение федерального и регионального законодательства // Журнал российского права. 2006. №3. С. 34-43.

[3] См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 №12-П по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 КоАП РФ, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 4.

[4] Федеральный закон от 08.06.2012 N 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газета. 2012. 9 июня

[5] Пояснительная записка к законопроекту // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=70631-6&02 (дата обращения 08.11.2012).

[6] См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года №484-О-П.

[7]           Постановление Европейского Суда по правам человека от 23.10.2008 по делу «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2009. №10.

[8] Чаннов С. Обязательные работы или принудительный труд // ЭЖ-Юрист. 2012. №29. С. 2.

[9] Заключение Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&;RN= 70631-6&02 (дата обращения 08.11.2012).

[10] Князева И.Г. К вопросу о понятии и сущности флешмоба как одной из форм проведения публичных мероприятий // Конституционное и муниципальное право. 2012. №8. С.35-37.


 

 

Источник публикации:

Конституционное и муниципальное право, 2013, №3. С.45-48.