Проблемы взаимодействия органов прокуратуры и конституционных (уставных) судов

 

Проблемы взаимодействия органов прокуратуры

и конституционных (уставных) судов

 

Евлоев Ильяс Муслимович,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

старший преподаватель Института экономики и правоведения г.Назрань.

 

В статье рассмотрены проблемные вопросы взаимодействия органов прокуратуры Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, конституционные (уставные) суды.

 

Problematic issues of interaction between the procuracy and the constitutional (charter) courts.

 

The article considers problematic issues of interaction between the Procuracy of the Russian Federation and the Constitutional (Сharter) courts of the subjects of the Russian Federation.

Key words: the Procuracy of the Russian Federation, the Constitutional (Charter) courts.

 

В деятельности органов прокуратуры важное место занимает надзор за законностью нормативных правовых актов. Этому направлению уделяется самое пристальное внимание. Согласно статьям 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соответствием правовых актов законам. В целях реализации этих полномочий прокурор наделен правом опротестовывать незаконные акты, а также оспаривать их в суде.

Порядок осуществления этих функций на региональном и местном уровне регламентирован Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 года №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Отдельные вопросы, касающиеся осуществления прокурорами надзора за законностью нормативных правовых актов, регулируются иными распорядительными документами Генеральной прокуратуры РФ, например, приказами от 28 декабря 2009 года №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», от 17 сентября 2007 года №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Практическая реализация этих полномочий также свидетельствует о серьезном отношении надзорного органа к этому направлению. В частности, только в Северо-Кавказском федеральном округе органами прокуратуры в 2011 году оспорено 96 региональных нормативных правовых актов и две с половиной тысячи нормативных актов органов местного самоуправления [1].

Как видим, прокуратура Российской Федерации уделяет достаточно много внимания вопросам обеспечения законности нормативных правовых актов.

Именно поэтому вызывает удивление крайне низкая степень взаимодействия прокуратуры с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, для которых проверка нормативных правовых актов является основным направлением деятельности.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации, в которых функционируют конституционные (уставные) суды, наделили прокуроров этих субъектов правом обращения в такой суд. Соответствующие нормы закреплены в региональных законах о конституционных и уставных судах. Исключением являются только Республика Татарстан, Республика Дагестан, Чеченская Республика и город Санкт-Петербург, законодательные акты которых не предусматривают подобного права.

Однако фактически этим полномочием пользуются далеко не все прокуроры. Как свидетельствует опыт конституционных (уставных) судов, обращение прокуроров с запросами в конституционные суды практикуется лишь в 8 субъектах Российской Федерации.

Наиболее активно этим правом пользуется прокуратура Республики Карелия, по обращениям которой в суде рассмотрено 13 дел. Как показывает их изучение, по инициативе прокуроров проверялись нормативные правовые акты, регулирующие достаточно широкий спектр общественных отношений, начиная от налоговых и бюджетных, заканчивая социальной поддержкой отдельных категорий граждан [2].

Следует обратить внимание на то, что в целом число прокурорских запросов постепенно уменьшается. Если в течение 1997-1999 годов (за три года) конституционными (уставными) судами было рассмотрено 16 подобных дел, то в последующие пять лет таких дел было 15, а последние семь лет (с 2005 по 2011 годы) – только 7.

Пик обращений прокурора приходится на 1997 год, когда судами рассмотрено по существу 9 запросов прокуроров субъектов Российской Федерации [3].

Необходимо отметить, что именно в 1997 году был принят Приказ Генерального прокурора Российской Федерации №42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», который предписывал прокурорам субъектов Российской Федерации шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные суды для корректирования результатов правотворческой деятельности соответствующих субъектов.

Однако этот документ был отменен приказом от 2 октября 2007 г. №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», в котором отсутствует какое-либо упоминание о взаимодействии с региональными конституционными судами. Новый приказ содержит общую норму о том, что в случае отклонения органами публичной власти протеста прокурора на нормативный правовой акт прокурорам надлежит обращаться с заявлениями в суд. Отдельно урегулирован лишь вопрос обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

Это привело к практически полному отказу органов прокуратуры от оспаривания нормативных правовых актов в региональных конституционных судах. После принятия названного приказа в 2007 году только в двух субъектах Российской Федерации (Карелии и Коми) конституционными судами рассматривались дела, инициированные прокурорами.

Между тем, в соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Учитывая, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации входят в число законов, действующих на территории России, надзор за их исполнением также является неотъемлемой частью функций органов прокуратуры.

При таких обстоятельствах дистанцирование прокуратуры от проверки нормативных актов субъектов на предмет их соответствия Основному закону субъекта не только означает недостаточно полную реализацию прокуратурой своего предназначения, но и не отвечает требованиям обеспечения единого правового пространства и непротиворечивого законодательства. Как отмечают некоторые авторы, подобный подход может повлечь перекосы во взаимодействии, когда конституционные суды сами подталкивают прокуроров к обращению в суд с теми или иными запросами, что совершенно недопустимо и подрывает авторитет обоих этих органов [4].

Исправление ситуации было бы возможно в случае принятия федерального закона о конституционных (уставных) судах, в котором можно прямо указать определенный перечень должностных лиц, имеющих право на обращение в органы региональной конституционной юстиции, включив в их число прокуроров субъектов Российской Федерации.

До принятия же такого закона данный вопрос можно урегулировать в рамках ведомственной регламентации деятельности прокуратуры. Учитывая жесткую иерархичную соподчиненность в структуре прокуратуры Российской Федерации и инертность некоторых прокуроров, которые зачастую предпочитают не проявлять излишнюю инициативность без прямого указания, представляется необходимым принять приказ Генерального прокурора России об активизации работы в указанном направлении.

Эта цель может быть достигнута и посредством внесения в действующий приказ №155 от 02.10.2007 соответствующих дополнений, предусматривающих более активную позицию прокуроров в вопросе осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления конституциям (уставам) этих субъектов.

Несколько лучше обстоят дела с участием прокуроров в рассмотрении дел конституционными (уставными) судами. Несмотря на то, что только 8 субъектов Российской Федерации в своих законах прямо предусмотрели возможность участия в деле прокурора, прокуроры принимают участие в рассмотрении дел практически во всех субъектах. Хотя и здесь наблюдается существенное расхождение по степени активности в разных регионах. Так, в республиках Татарстан и Башкортостан обеспечивается 100-процентное участие прокурора во всех делах, рассмотренных по существу, в республиках Коми, Ингушетия и Кабардино-Балкарской Республике прокуроры присутствовали более чем в половине дел.

В остальных субъектах участие заметно менее активное. Полное отсутствие взаимодействия в этом плане наблюдается только в Республике Тыва и городе Санкт-Петербург, законодательство которых никак не регламентирует роль органов прокуратуры в конституционном судопроизводстве.

Следует отметить и то, что в некоторых субъектах Российской Федерации наметился заметный спад активности в данном направлении. В частности, в Республике Бурятия прокурор не участвовал в конституционном судопроизводстве с 2003 года, а в Республике Дагестан – с 1999 года. Более того, законодатель Республики Дагестан закрепил такой статус кво и в новой редакции  республиканского закона «О Конституционном Суде Республики Дагестан», принятого в 2010 году, не предусмотрел норм, допускающих участие прокуроров в какой-либо форме в конституционном судопроизводстве.

Следующий вопрос, который представляется актуальным – это участие органов прокуратуры в обеспечении реализации решений конституционных (уставных) судов.

На уровне отдельных субъектов такая работа проводится. В частности, Уставным Судом Свердловской области достигнута договоренность с прокуратурой области об осуществлении контроля за исполнением решений Уставного Суда [5]. В рамках такого взаимодействия прокуроры могут ставить вопрос и об ответственности должностных лиц за конкретные правоприменительные действия, осуществленные во исполнение нормативных актов, признанных судом неконституционными.

Однако такие частные инициативы региональных органов конституционной юстиции не могут поменять ситуацию в целом, учитывая, что вопрос исполнения постановлений конституционных (уставных) судов стоит достаточно остро.

В связи с этим в юридической литературе высказывается предложение о дополнении Федерального закона от 17 ян­варя 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» положе­нием об осуществлении прокуратурой Российской Федерации надзора за исполнением решений Конституционного Суда России и конституци­онных (уставных) судов субъектов Федерации [6].

Такая мера не представляется необходимой, поскольку имеющихся в законе норм вполне достаточно для осуществления прокурорами этой функции. В соответствии с Федеральным законом о прокуратуре одним из ключевых полномочий прокуроров является надзор за исполнением законов. Действующее законодательство, как Федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации», так и законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, признает обязательность судебных постановлений, вне зависимости от вида и уровня суда. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, вплоть до уголовной.

Исходя из этого, прокуроры в рамках своих полномочий вполне могут занять активную позицию в вопросе обеспечения исполнения решений органов конституционной юстиции. Для того, чтобы эта работа была организована, также достаточно издания ведомственного акта Генерального прокурора России, обязывающего прокуроров обратить внимание на указанный аспект, а также последовательной позиции самих конституционных судов, которые в случае неисполнения решений могут информировать об этом органы прокуратуры.

Наконец, юристами предлагается использовать потенциал прокуратуры Российской Федерации для активизации процесса формирования органов конституционной юстиции [7]. Как известно, в настоящее  время в Российской Федерации создано и функционирует 18 конституционных (уставных) судов. При этом с 2004 года процесс создания в субъектах Российской Федерации этих судов практически остановился. С указанного времени начали работать лишь 3 суда, то есть в среднем один суд за 3 года, что по существу означает отказ региональных властей от введения данного института. При такой динамике этот процесс с учетом количества регионов России может растянуться на два столетия.

Между тем, в половине субъектов Российской Федерации действуют законы, предписывающие создание конституционных (уставных) судов. При таких обстоятельствах прокуроры могли бы обратиться к региональным властям с инициативой об исполнении этих законов. Конечно, одного такого обращения вряд ли будет достаточно для создания конституционного суда. Однако при наличии хотя бы минимальных благоприятных условий эта инициатива может послужить толчком к принятию органами государственной власти положительного решения.

В качестве примера можно привести Республику Ингушетия, где в ходе обсуждения вопроса о целесообразности создания конституционного суда, существенную роль в решении этого вопроса сыграло обращение прокуратуры республики с указанием на длительное неисполнение республиканского закона «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» и значимость такого судебного органа для правового развития республики.

Подводя итог, хочется отметить, что перечисленные четыре аспекта являются достаточно важными для того, чтобы заинтересованные субъекты приняли все возможные меры, направленные на активизацию взаимодействия органов прокуратуры и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В отсутствие федерального закона о конституционных (уставных) судах обеспечение такого взаимодействия требует как принятия указанных выше распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и внесения изменений в региональные акты в части расширения полномочий прокуратуры в конституционном судопроизводстве, а также активных действий со стороны региональных органов конституционной юстиции по налаживанию сотрудничества.

 

1.Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74830 (дата обращения: 15.05.2012).

2.Данные с официального сайта Конституционного Суда Республики Карелия. URL:  http://ksrk.karelia.ru/?cat=4 (дата обращения: 17.05.2012).

3.Данные из Справочно-правовой системы «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство».

4.Союнен П.А. Состояние, проблемы, перспективы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Калининградской области. - 2010. - №13-14.

5.Пантелеев В.Ю. Актуальные вопросы повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2011. - №1 (13).

6.Курдюк П.М., Школа С.Н. Проблемы исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского Суда по правам человека. – Краснодар: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс». – 2008. – 977 с.

7.Цалиев А.М. Обращение к Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.Я.Чайке // Вестник Конституционного Суда Республики Северной Осетии-Алании. - 2011. - №7.

 

Источник публикации:

Вестник Бурятского государственного университета, 2012, №2а. С.158-162.